Plan Marshalla

W latach 1948–1952 Stany Zjednoczone przeznaczyły równowartość dzisiejszych 800 miliardów dolarów na odbudowę Europy Zachodniej.

Plan Marshalla jest powszechnie uważany za największy i najskuteczniejszy program pomocy zagranicznej, jednak mniej doceniany za najbardziej udany w historii przykład polityki zagranicznej, zawierającej się w haśle: „Najpierw Ameryka”.

Pomoc ekonomiczna dla zrujnowanego Starego Kontynentu autorstwa sekretarza stanu USA miała bowiem cel również polityczny – przyciągnąć Europę do Ameryki, zanim zrobią to Sowieci.

Benn Steil w fascynującym stylu prowadzi czytelnika po meandrach historii dyplomacji i ekonomii, ukazując powstawanie i realizację planu Marshalla.

W tle odmalowuje dramatyczną sytuację Europy po II wojnie światowej, pełną beznadziei i bezwzględnej walki o byt.

Ostra i aktualna. Buduje intelektualną ekscytację.
The New York Times Book Review

Genialna książka. Praca Steila jest zdecydowanie najlepszym jak dotąd studium planu Marshalla – mądrym i zrównoważonym w osądach.
The Wall Street Journal

Benn Steil (ur. 1973) – amerykański ekonomista i pisarz, założyciel i redaktor magazynu „International Finance”, autor cenionych i nagradzanych książek o tematyce gospodarczej. Związany z amerykańskim think tankiem Council on Foreign Relations, w którym pełnił funkcję dyrektora ds. międzynarodowych stosunków gospodarczych. Regularnie publikuje artykuły na łamach „Wall Street Journal” i „Financial Times”.

„Prawo – zauważył dziewiętnastowieczny poeta John Godfrey Saxe – podobnie jak kiełbasa przestaje się nam podobać, kiedy dowiadujemy się, jak się je robi”. Pod koniec 1947 roku prace legislacyjne nad planem Marshalla były tego dobrym przykładem.

Ponieważ za niecały rok prezydent miał stanąć przed wyborcami, doradcy polityczni Trumana ciężko pracowali, aby wykorzystać europejski kryzys na jego korzyść. Prawnik Białego Domu Clark Clifford powiedział, że „polityczną przewagą” Trumana jest jego twardy kurs wobec Rosji. Był raczej „nienarażony na atak” prawicy, przynajmniej „nie z powodu błyskotliwej nominacji generała Marshalla”, którego uważano za „bezstronnego i apolitycznego”. Jednak republikanie będą się upierać, że „jedyną dobrą rzeczą w amerykańskiej polityce zagranicznej jest Marshall”, a „jedyną złą Truman”. Jeśli zaś „naród amerykański uzna sekretarza Marshalla, a nie prezydenta, za swojego rzecznika, stanie się to złą polityką w 1948 roku”. Truman musiał przejąć kontrolę nad całą tą narracją.

Prawdziwe uderzenie w prezydenta mogło jednak nadejść nie z prawej, ale z lewej strony – trzecia partia, kierowana przez Henry’ego Wallace’a, była w stanie przechylić w wyborach szalę na stronę Deweya. Prezydent musiał „pozyskać uznanych liberałów i postępowców”, uświadamiając im, „że główną grupę poparcia Wallace’a stanowią komuniści i ich sympatycy”[1]. W tym samym czasie asystent Clifforda George Elsey powiedział, że „powinno się bardziej akcentować niemilitarną stronę doktryny Trumana”[2]. Tu właśnie powinien wkroczyć Program Odbudowy Europy.

Truman – weteran trudnych starć politycznych – gotów był, jak to ujął Lippmann, „włożyć kij w szprychy” kampanii na rzecz programu[3]. Za radą Clifforda podjął walkę z republikanami, powiązując ERP z polityką krajową – licząc na to, że wyłaja ich za wzrost cen[4]. 17 listopada 1947 roku Truman poświęcił trzy czwarte czasu „specjalnego orędzia do Kongresu” w sprawie ERP ekonomicznym wyzwaniom, jakim trzeba będzie sprostać w polityce wewnętrznej[5]. Realizacja światowych zobowiązań państwa, przekonywał Truman, wymaga utrzymania porządku w kraju.

Sekretarz Departamentu Skarbu John Snyder zażądał, by program odbudowy został całkowicie sfinansowany. Administracja upierała się przy zbilansowanym budżecie w każdym roku realizacji programu[6]. Niemniej należało też zaprowadzić dyscyplinę w ustalaniu cen, które w 1947 roku wzrosły o 14,4 procent. Wysoka inflacja wyniknęła po części z windowania kursów walut europejskich, co napędzało zapotrzebowanie na towary amerykańskie[7]. Truman nie odniósł się do tej kwestii, jednak miesiąc później, 19 grudnia, w długim orędziu o programie odbudowy przekonywał, że wzrost cen w Stanach Zjednoczonych pogorszył sytuację w Europie, ponieważ zwiększyły się koszty importu najważniejszych towarów[8].

Prezydent wezwał do podjęcia zakrojonych na szeroką skalę działań, aby cofnąć inflację, w tym do kontroli cen, ustalania maksymalnych pułapów płac, racjonowania żywności, ograniczeń w eksporcie, restrykcji kredytowych i położenia kresu spekulacji towarami. Jeszcze kilka tygodni wcześniej nazwał je metodami „państwa policyjnego”[9], ale Clifford przekonał go, by zaproponował coś „absolutnie nie do przełknięcia przez republikańską większość”, dzięki czemu to na nich spadnie wina za wysokie ceny[10].

Odtąd „deficyt dolara” za granicą i inflacja w kraju będą rozważane w kontekście polityki monetarnej – zagranicznych banków centralnych, które pozwolą na zmianę kursu ich walut, równając go w dół, a także Rezerwy Federalnej podwyższającej stopy procentowe w kraju. Nie będą tematami prezydenckich orędzi nawołujących do radykalnych interwencji fiskalnych i regulacyjnych. Niewłaściwa polityka monetarna zarówno w Stanach Zjednoczonych, jak i w Europie tak naprawdę jeszcze bardziej nasilała konieczność pomocy dla Europy, jak również pogłębiała problemy z jej sfinansowaniem.

W grudniowym orędziu Truman bronił też planu Marshalla jako metody na zmniejszenie deficytu w handlu Europy ze Stanami Zjednoczonymi, „szczególnie dzięki zwiększeniu europejskiego eksportu”. Jednak fakt, że w tym momencie administracja nadal popierała „stabilizację” kursu wymiany, sugerował, iż finansowe aspekty planu ucierpiały na niechęci do konfrontacji z czynnikami krajowymi, które chciały utrzymać konkurencyjnego – czyli niedowartościowanego – dolara. W lutym 1948 roku Snyder zaapelował do kilku niewymienionych z nazwy krajów spośród uczestników planu pomocy Marshalla, aby dokonały dewaluacji, za zgodą MFW, ale odrzucił żądania Kongresu, by zorganizować specjalną międzynarodową konferencję finansową w celu skoordynowania dewaluacji[11]. Administracja nie miała ochoty na nowe „Bretton Woods”.

Lippmann zbeształ Trumana za wrzucenie racjonowania i kontroli cen w listopadowe orędzie i oskarżył go o wykorzystywanie międzynarodowego kryzysu, by zrzucić na republikanów odpowiedzialność za wysokie koszty życia. Zamiast tego, powiedział, „System Rezerwy Federalnej powinien otrzymać uprawnienia do kontroli nad tworzeniem nadwyżek kredytu bankowego”, tak jak chciał szef Rezerwy Marriner Eccles. To jedyny skuteczny sposób, żeby ograniczyć inflację, jak również jedyna odpowiedzialna reakcja polityczna. Pozwoliłaby Kongresowi poradzić sobie z planem Marshalla „mądrze i beznamiętnie”, a nie w ramach politycznej kampanii, mającej wspomóc administrację w szukaniu winnego w kwestiach gospodarczych[12].
Taktyka Trumana zirytowała Vandenberga[13], ale zgodnie z tym, co przewidział Clifford, większość senatorów ugięła się pod ostrzeżeniami prezydenta, żeby nie pozwolić komunistycznym „niszczycielskim brygadom” zrujnować odbudowy Europy. 1 grudnia 1947 roku ustawa Senatu o pomocy doraźnej przeszła większością osiemdziesięciu trzech głosów do sześciu[14]. Ustawę Izby przyjęto przez aklamację 11 grudnia[15]. Podczas procedury łączenia obu ustaw dodano postanowienie zezwalające na pomoc dla Chin. Zmieniono też ton wypowiedzi Izby skierowanej do prezydenta, aby odciął pomoc, jeśli kraj zdominuje partia komunistyczna lub Związek Radziecki, na ogólniejszy i mniej nakazowy[16]. 15 grudnia ostateczna wersja ustawy – upoważniająca do pomocy finansowej w wysokości 522 milionów dolarów (5,65 miliarda w przeliczeniu na dzisiejsze wartości) dla Francji, Włoch i Austrii, o 75 milionów dolarów mniej niż prosiła administracja – przeszła przez aklamację w Senacie[17] i stosunkiem trzystu trzynastu do osiemdziesięciu dwóch głosów w Izbie Reprezentantów.

Z osiemdziesięciu dwóch głosów przeciwnych siedemdziesiąt należało do republikanów. Prawie połowa z nich (40) pochodziła z pięciu stanów: Illinois, Ohio, Michigan, Indiany i rodzinnego stanu Trumana – Missouri[18]. Administracja nadal musiała pracować nad przekonaniem centrum kraju o zasadności znacznego powiększenia pakietu pomocy Marshalla. 19 grudnia prezydent przedstawił Kongresowi swoją wersję ustawy o Programie Odbudowy Europy, apelując o jej ratyfikację do 1 kwietnia 1948 roku, kiedy wyczerpią się fundusze na doraźną pomoc[19].

Jednocześnie z głosami za ustawą o pomocy Truman zdobył to, czego chciał w dziedzinie polityki krajowej: prostą ustawę dopuszczającą tylko trzy z jego dziesięciu kroków „antyinflacyjnych” (kontrola eksportu, kontrola transportu i zachęcanie do oszczędności). Te zwycięstwa pozwoliły mu upozować się na jastrzębia w kwestii inflacji, o którą za bardzo nie dbał, równocześnie pokazując, że zdominowany przez republikanów Kongres niczego w tej sprawie nie robi. Ale nic za darmo. Wściekli republikanie mieli w nowym roku zacząć mocno naciskać na własny program w sprawach krajowych – szczególnie na duże cięcia podatków – rywalizując z ERP o skąpe zasoby finansowe[20].

„Time” ogłosił George’a Marshalla Człowiekiem Roku 1947. Mimo to tygodnik nadal spodziewał się, że debata Kongresu nad planem nazwanym od jego nazwiska będzie „długa, poważna i chwilami burzliwa”[21]. Vandenberg ze swojej strony nie czerpał pociechy ze zwycięstwa w sprawie doraźnej pomocy, biorąc pod uwagę sumy, jakie miały pojawić się w przyszłej ustawie. „Marshalla z pewnością czekają cholernie trudne chwile na Kapitolu, kiedy będzie zabiegał o swój długofalowy plan” – napisał senator do żony. Do Lovetta pisał zaś: „Chowamy się w schronie przed planem Marshalla”[22]. Nawet jeśli jakaś ustawa w końcu mogłaby usatysfakcjonować republikanów, dotyczyłaby, jak doskonale wiedział Vandenberg, o wiele mniejszego i zupełnie innego planu niż inicjatywa proponowana przez Marshalla.

Pamiętając o ryzyku, Vandenberg zaczął jeszcze jesienią szukać wabików – rzeczy, jakie Europa mogła zapewnić Stanom Zjednoczonym w zamian za pomoc. Był już precedens w przypadku tego rodzaju wniosków. W 1941 roku w zamian za Lend-Lease Kongres zażądał od Wielkiej Brytanii „rekompensaty” – pomimo uporu Roosevelta, że taka pomoc leży w interesie narodowym Ameryki. Teraz Vandenberg naciskał na administrację, by żądała jakiegoś wynagrodzenia od Europy i kolonii jako warunku uczestnictwa w programie Marshalla. Znalazłyby się tu preferencyjny dostęp Stanów Zjednoczonych do rzadkich minerałów, takich jak kobalt do silników samolotowych i uran do pozyskiwania energii atomowej. Komisja Harrimana oszacowała, że rocznie szesnaście państw oraz ich terytoria zależne mogą dostarczyć Stanom Zjednoczonym materiały strategiczne o wartości 253 milionów dolarów (2,74 miliarda według dzisiejszych wartości). Departament Stanu zobowiązał się podjąć działania, by uzyskać te obietnice od Europy[23].

Inni kongresmeni zabiegali o wojskową współpracę i wsparcie. „Powinniśmy zacząć coś dostawać w zamian za nasze pieniądze – podkreślał senator republikanów z Wisconsin Alexander Wiley. – Chciałbym się dowiedzieć, czy podjęto jakieś próby, abyśmy w zamian za naszą hojność dostali strategiczne bazy i materiały”[24]. Niebezpiecznie zbliżał się w tym momencie do uwiarygodnienia oskarżeń Stalina, że właśnie te bazy są tak naprawdę głównym celem planu Marshalla. Przeczyło to również zapewnieniu Roosevelta z Jałty, że amerykańskie wojsko zniknie z Europy w ciągu dwóch lat po wojnie[25]. Jednak na Kapitolu wprowadzenie zasady, że za wnioskiem musi iść wynagrodzenie, osłabiło zarzut – podobnie jak w przypadku Lend-Lease – iż Stany Zjednoczone oddają swe zasoby, nie mając żadnej perspektywy otrzymania zapłaty.

Pomimo żarliwości, z jaką prawica i lewica miażdżyły jesienią propozycję administracji, w styczniu 1948 roku wahadło przesunęło się ostatecznie w stronę poparcia. Już tylko nieliczne osoby konsekwentnie podtrzymywały opinię, że nie powinno być żadnego programu odbudowy oraz że Stany Zjednoczone stać na zignorowanie losu Europy niewielkim lub zerowym kosztem. Jak podsumował tę zmianę James Reston, Stany Zjednoczone „odeszły od izolacjonizmu, by bardziej radykalnie i szybciej zbliżyć się ku odpowiedzialności za świat niż jakikolwiek inny kraj w historii”. Pozostawała tylko jedna kwestia: „czy zmieniały się wystarczająco szybko, by nadążyć za wydarzeniami”[26].

Pomocne dla działań administracji było rosnące poparcie w kręgach przedsiębiorców, którzy często na przekór bardziej protekcjonistycznie nastawionym szeregowym pracownikom opowiedzieli się za rozwojem handlu poprzez zmniejszenie luki dolarowej. Zaakceptowanie faktu, że Stany Zjednoczone potrzebują więcej importować z Europy, stanowiło radykalną zmianę w poglądach, niewyobrażalną po pierwszej wojnie światowej. Izba Handlowa, która przez większość swego istnienia popierała ochronę celną, teraz podkreśliła „ogromne znaczenie importu dla gospodarki Stanów Zjednoczonych”. Przewodniczący Izby Earl Shreve przekonywał, że Stany Zjednoczone muszą postępować jak odpowiedzialny wierzyciel, podejmując kroki, aby zrównoważyć handel i wykorzystując „dolary planu Marshalla […] jako doraźny środek, który chwilowo pozwoli Europie przetrwać”. Tego rodzaju oświadczenia odzwierciedlały narastające przekonanie elit przedsiębiorców, że konkurencyjna pozycja Stanów Zjednoczonych jest bezpieczna jak nigdy dotąd i że użycie narzędzi ekonomicznych dla zahamowania radzieckiej agresji jest konieczne, aby tę pozycję zachować.

Poparcie przedsiębiorców w żadnym razie nie było jednak powszechne. Przewodniczący National Industrial Conference Board, Virgil Jordan, oświadczył, że plan Marshalla jest „najbardziej podstępnym i najniebezpieczniejszym projektem świadomej konspiracji radzieckich komunistów, by podważyć i okaleczyć ekonomiczną potęgę Stanów Zjednoczonych”. Mówił, że „deficyt dolarowy” to „zwykły semantyczny trik”, a pomoc finansowa „jako sposób na pokonanie komunizmu jest infantylną mrzonką”. Wielu czołowych przedsiębiorców uważało pomocowy element planu za inflacjogenny. Przedstawiciele przemysłu bawełnianego i tekstylnego również wyrazili niepokój potencjalną szkodą dla amerykańskich interesów, chociaż w znacznie łagodniejszym tonie niż Jordan[27].

Mimo że spostrzeżenie Restona było słuszne, nie porzucono dążenia do izolacjonizmu. Kongresmeni bronili planu Marshalla, gdyż uważali, że Ameryka musi dziś wziąć na siebie obowiązek kształtowania sytuacji za granicą, by mogła czuć się zwolniona z odpowiedzialności raz na zawsze, gdy tylko kryzys minie. Liche podstawy, na których oparło się to przekonanie, staną się oczywiste, kiedy zimna wojna będzie postępować od jednego kryzysu do kolejnego. Nie zniknęły jednak nigdy z mentalności narodu; pojawią się znowu pół wieku później w populistycznych tonach, wraz z implozją komunizmu jako siły politycznej[28].

Obrady nad planem Marshalla zdominowały dwa praktyczne pytania: kto powinien nim pokierować i jak duże będą jego koszty.

W kwestii zarządzania programem prawie od razu wybuchł konflikt o rolę Departamentu Stanu. Dla republikanów pomysł przekształcania europejskiej gospodarki przez urzędników służby dyplomatycznej Trumana był nie do przyjęcia. Oznaczałoby to nieudolność, brak skuteczności oraz poleganie na interwencjonizmie państwowym, co osłabiłoby gospodarkę amerykańską, ale też europejską. W odpowiedzi komisja Hertera i inni połączyli się wokół projektu utworzenia nowej niezależnej agencji kierowanej przez wybitne jednostki z wykształceniem ekonomicznym, rekrutowane spoza rządu. Biały Dom podzielił się w sprawie możliwości kompromisu; Departament Skarbu poparł projekt, zaś Departament Stanu, który od początku zakładał, że będzie kierował realizacją programu, mocno się zaniepokoił.

Jeszcze we wrześniu 1947 roku Lovett zaczął zabiegać o wspólne stanowisko, kiedy wyznaczył specjalną komisję pod kierunkiem Lincolna Gordona, byłego dyrektora zarządu produkcji cywilnej w Biurze Priorytetów Rekonwersji (Bureau of Reconversion Priorities), która miała sporządzić plan administrowania Planem Odbudowy Europy. W raporcie złożonym miesiąc później komisja wskazała salomonowe rozwiązanie: rozdzielenie zarządzania programem. Nowo utworzony Zarząd Współpracy Gospodarczej (Economic Cooperation Administration, ECA) poprowadziłby sprawy operacyjne, a decyzje powiązane z „polityką zagraniczną” pozostałyby w gestii Departamentu Stanu. Kennan bał się, że „działania administracji ERP utrudnią Departamentowi Stanu prowadzenie celnej i energicznej polityki w Europie”[29], ale Marshall uznał propozycję za najlepsze rozwiązanie.

Trwając przy poglądzie, że strategiczne kierowanie ERP, jako element polityki zagranicznej, musi pozostać przy Departamencie Stanu, Marshall doradził prezydentowi, by wezwał do przeniesienia „bezpośredniej odpowiedzialności operacyjnej za to niebezpieczne i tymczasowe przedsięwzięcie” poza departament[30]. Clifford przekonywał, że ustąpienie Kongresowi przyniesie Trumanowi „polityczną korzyść”. Skoro republikanie chcieli osobnego organu dla realizacji programu, to jeśli pojawiłyby się problemy, prezydent będzie mógł zrzucić winę na Kongres[31].

Republikanie upierali się przy trzymaniu Departamentu Stanu na dystans, przekonując, że jego działania uniemożliwią pozyskanie najtęższych umysłów i talentów kierowniczych do zarządzania ECA. Marshall jednak walczył o utrzymanie strategicznego nadzoru Departamentu nad planem. 8 stycznia 1948 roku przekonywał Komisję Spraw Zagranicznych Senatu, że nie może być „dwóch sekretarzy stanu”, a cztery dni później przed Komisją Izby Reprezentantów do spraw Zagranicznych powiedział, że „Cała procedura programu z pewnością bezpośrednio wpłynie na relacje zagraniczne Stanów Zjednoczonych”[32]. Ostatecznie rozdzielenie odpowiedzialności na Departament Stanu, który miał określać linię polityczną, i ECA, które zajęłoby się kontrolą operacyjną, okazało się jedynym realnym politycznym rozwiązaniem[33].